CONFERENZA DEI PRESIDENTI
DELLE ASSEMBLEE LEGISLATIVE
DELLE REGIONI E DELLE PROVINCE AUTONOME

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Coordinatore

09-06-2006 - Alicante, 9 giugno 2007

Jornadas sobre IMMIGRACIÒN Y SOCIEDAD: UN COMPROMISO SOCIAL DESDE EL PODER LEGISLATIVO

Valencia - Alicante 7, 8 e 9 giugno 2006
Immigrazione e società: una sfida per il legislatore
S o m ma r i o

Premessa. Il quadro normativo statale. La normativa comunitaria. La riforma del Titolo V della Costituzione e la distribuzione delle competenze in materia di immigrazione. La legislazione regionale relativa all’integrazione sociale degli immigrati. Prospettive di riforma. Conclusione.
Premessa
Nel sistema migratorio europeo il bacino del Mediterraneo rappresenta una regione geo-politica di cruciale interesse, in particolare dagli anni ’90, quando, dopo l’entrata in vigore degli accordi di Schengen[1], quei paesi dell’Unione Europea che si affacciano sul Mediterraneo, come Italia, Spagna, Grecia, Cipro e Malta, sono ormai visti come la frontiera Sud dell’Europa.
Tra questi Paesi, Italia e Spagna non condividono solo la posizione geografica strategica di ponte tra il Sud e il Nord, ma costituiscono un modello “mediterraneo” di migrazioni, per la presenza di elementi comuni nella loro storia migratoria, nel contesto demografico sociale e dei mercati del lavoro. Tutti e due i Paesi, infatti, sono divenuti Paesi di immigrazione in tempi relativamente recenti (dopo la metà degli anni ’80) dopo una lunga tradizione di emigrazione. Dal punto di vista demografico hanno popolazioni con una crescita negativa o nulla (al netto delle immigrazioni); un basso tasso di fecondità e un’elevata sopravvivenza, che contribuiranno a invecchiare ulteriormente la struttura della popolazione per età che è già oggi tra le più vecchie del mondo.
Altri elementi in comune riguardano i mercati del lavoro, caratterizzati da livelli di attività più bassi e livelli di disoccupazione più elevati che nel resto dell’Europa occidentale; e ancora, c’è un’importante presenza di settori ad alta intensità di lavoro poco qualificato -che si traduce in un’elevata domanda di lavoratori immigrati- non solo nei settori dei servizi domestici, ma anche nell’agricoltura stagionale e nel turismo.
I movimenti migratori sono un importante fattore di redistribuzione della popolazione e di mutamento demografico, ma non possono essere visti come l’unico modo per contenere la crescita impetuosa della popolazione in età attiva nei Paesi di partenza, o come l’unico mezzo per contrastare il declino della popolazione e l’invecchiamento nei Paesi di arrivo. Certo, la struttura della popolazione in Italia, Spagna e negli altri Paesi europei implica una domanda in crescita di manodopera nel mercato del lavoro. Quest’ultima, assicurata dall’aumento della forza lavoro da parte dei Paesi di emigrazione, farebbe prevedere un futuro di crescenti flussi migratori, con effetti comunque benefici -per lo meno dal punto di vista economico- sia per le popolazioni di partenza che per quelle d’arrivo.
Il condizionale è però d’obbligo dato che un altro elemento comune dei Paesi europei è proprio, nonostante il loro declino demografico e bisogno di manodopera nel mercato del lavoro, l’ambivalenza di atteggiamento nei confronti del fenomeno migratorio visto come minaccia, un male dal quale difendersi, ovvero come risorsa preziosa per le esigenze del nostro mercato del lavoro.
Questo duplice atteggiamento dell’opinione pubblica, si ripercuote naturalmente nella sfera politica dando luogo a politiche fluttuanti, ispirate a concezioni di fondo contrastanti, come è avvenuto in Italia nei tempi più recenti.
E’ un dato difficilmente contestabile che senza gli immigrati si fermerebbe l’economia di molti paesi europei, Italia e Spagna compresi; d’altro canto, senza frontiere controllate, negli stessi paesi, si rischia di innescare pericolosi conflitti. Il problema è dunque come conciliare sicurezza e integrazione sociale nella gestione di questi fenomeni imponenti ed inarrestabili del nostro tempo.
Il quadro normativo statale
La prima legge italiana sull’immigrazione extracomunitaria fu la L. n. 943 del 1986. Dell’Italia essa offriva l’immagine di un paese tra i più accoglienti d’Europa. Essa accordava ai lavoratori extracomunitari una serie di garanzie fondamentali: parità di trattamento e piena uguaglianza di diritti con i lavoratori italiani; mantenimento dell’identità culturale, accesso ai servizi sociali e sanitari, alla scuola e al lavoro. Una legge, ad alto tasso di civiltà, ispirata ai principi della convivenza e dell’integrazione che non trovava eguali in Europa. La legge non raggiunse però che in piccola parte i suoi obiettivi. Soprattutto, la legge poneva una condizione quasi irrealistica all’immigrazione legale: l’avere, cioè, i futuri immigrati già stipulato, prima del loro ingresso in Italia, un regolare contratto di lavoro.
In seguito fu emanata la L. n. 39 del 1990, cosiddetta “legge Martelli”, che affrontò in maniera più organica una serie di problemi che l’esperienza applicativa della precedente aveva sollevato.
Questa legge aveva quattro obiettivi: una rigorosa disciplina per l’avvenire dell’ingresso e del soggiorno degli stranieri extracomunitari; la programmazione annuale dei flussi d’ingresso per ragioni di lavoro dei nuovi immigrati; una nuova regolarizzazione degli extracomunitari entrati clandestinamente in Italia; il progressivo inserimento degli stranieri regolarizzati nella realtà economica e sociale del Paese.
I limiti di questa legge erano almeno quattro. Il primo, più importante, consisteva nel considerare l’immigrazione non già come un fenomeno di lunga durata, ma come un dato di cui prendere atto per il passato e un rischio da fronteggiare per l’avvenire, con misure rigorose di controllo degli ingressi. Il secondo limite era dovuto all’assenza, da sempre, in Italia, di un efficace governo del mercato del lavoro: donde l’estrema difficoltà di programmare i flussi d’ingresso a misura delle effettive esigenze dell’economia nazionale. Il terzo limite riguardava gli aspetti di carattere organizzativo e finanziario: la legge non si dava carico né di comporre in un disegno unitario l’assetto e le competenze delle amministrazioni statali interessate alla materia dell’immigrazione, né di articolare le competenze statali con quelle delle Regione e degli enti locali; per altro verso, l’attribuzione a tali enti del maggior peso dell’assistenza e dei servizi agli immigrati era accompagnata dalla previsione di risorse -statali e regionali- assolutamente insufficienti. L’altro limite riguardava i ritardi e le incertezze della politica comunitaria nei confronti dell’immigrazione.
La legge ebbe comunque il merito di sostituire una buona parte delle disposizioni sull’ingresso e soggiorno degli stranieri contenute nel testo unico delle leggi di pubblica sicurezza del 1934: disciplina fortemente segnata dalla concezione autoritaria e poliziesca di epoca fascista, ma, soprattutto, insufficiente a regolare la complessità delle situazioni giuridiche e di fatto ormai implicate dalla circolazione degli stranieri.
La terza tappa dell’evoluzione del quadro normativo è costituita da una serie di provvedimenti, che videro la luce tra il 1992 e il 1993, sotto la pressione di urgenze ed emergenze di ogni sorta, destinati principalmente a fronteggiare gli sbarchi dei clandestini e quelli dei profughi in fuga dai Balcani.
Gli ultimi anni del secolo scorso costituiscono un passaggio importante della disciplina dell’immigrazione extracomunitaria. Venne, infatti, approvata la L. n. 40/1998 (cd. “legge Turco-Napolitano”), confluita interamente nel Dlgs n. 286 del 1998, e in seguito più volte modificata, anche nel suo impianto originario e negli istituti più importanti. L’originaria impostazione era nel senso di disciplinare una materia complessa come quella dell’immigrazione in un quadro coerente, cercando di incanalare il flusso migratorio in argini legali che contemperassero diritti e doveri degli immigrati.
La legge, pur ampiamente rimaneggiata, costituisce ancora oggi il testo normativo fondamentale sull’immigrazione.
La medesima ha formato oggetto di una richiesta di referendum abrogativo, promossa dalla Lega Nord, dichiarata inammissibile dalla Corte Costituzionale sul presupposto che l’eventuale abrogazione della stessa avrebbe reso inadempiente l’Italia ad una serie di obblighi derivanti dalla sua appartenenza all’Unione europea.
Le leggi di cui finora si è detto, costituiscono l’espressione di una politica del diritto incentrata, per un verso, sul riconoscimento che l’economia italiana richiede una domanda crescente di immigrati e, per l’altro verso, sulla garanzia di una serie di diritti agli immigrati, nel segno dell’equità e della non discriminazione.
L’obiettivo di lungo periodo era quello di favorire l’integrazione “ragionevole” degli immigrati attraverso la salvaguardia dell’integrità della persona e il perseguimento di una interazione positiva con il tessuto sociale di accoglienza.
Rispetto a questa situazione, l’affermazione elettorale, nel 2001, di un Governo di centrodestra, subentrato al precedente governo di centrosinistra, ha condotto all’approvazione della L. 189 del 2002 (cd. “legge Bossi-Fini”) con la quale è stata capovolta la prospettiva solidaristica in una prevalentemente repressiva del fenomeno immigratorio laddove guarda, da un lato, all’immigrazione come fenomeno congiunturale determinato dalle strozzature del mercato del lavoro, invece che come una necessità, tutt’altro che transitoria, imposta da ragioni economiche e demografiche e, dall’altro lato, introduce forti restrizioni all’integrazione sociale degli immigrati.
La legge “Bossi-Fini” del 2002, pur apportando cambiamenti consistenti nell’impianto della precedente legge “Turco-Napolitano”, non ha modificato gli aspetti di fondo connessi al processo di integrazione degli immigrati. Solo che la prospettiva di una integrazione ragionevole che tenesse anche conto delle diffuse preoccupazioni dei cittadini è stata resa più difficoltosa attraverso l’introduzione di vincoli e restrizioni ai diritti degli immigrati, soprattutto legando strettamente il permesso di soggiorno al contratto di lavoro. Con il risultato di aumentare il fenomeno degli irregolari di ritorno e di rendere precaria la presenza degli stranieri in Italia.
Nella legislazione nazionale, l’integrazione sociale degli immigrati è oggetto di disciplina con riguardo ai servizi sanitari, al lavoro, all’istruzione, all’alloggio, alle prestazioni di assistenza sociale, tutti ambiti rientranti nelle competenze delle Regioni. Sono stabiliti: che l’eguaglianza di diritti e doveri tra stranieri regolari e cittadini nei confronti del servizio sanitario regionale, mentre agli stranieri irregolari sono comunque assicurate le cure urgenti o essenziali, ancorché continuative; il libero esercizio delle professioni, al di fuori di ogni condizione di reciprocità; il diritto all’istruzione per tutti i minori, anche irregolari; programmi d’istruzione statali e regionali per favorire l’accoglienza degli stranieri, lo scambio fra le culture, la tolleranza fra cittadini e stranieri; l’accesso degli stranieri regolari, muniti di permesso di soggiorno almeno biennale, agli alloggi di edilizia residenziale pubblica, in condizione di parità con i cittadini italiani; la parità di trattamento per l’accesso alle prestazioni di assistenza sociale.
La normativa comunitaria
In ambito europeo, il Trattato di Amsterdam, ratificato in Italia dalla Legge n. 209 del 1998, ha inserito nel Trattato CE una serie di temi relativi alla materia dell’immigrazione, che formavano oggetto in precedenza di cooperazione intergovernativa: controlli alle frontiere, rilascio dei visti, libertà di circolazione degli immigrati all’interno del territorio comunitario, ecc.
Inoltre, gli accordi di Schengen sono stati incorporati nel quadro dell’Unione Europea in virtù di un protocollo allegato sia al Trattato CE, sia al Trattato UE.
Si è stabilito che gli Stati sono liberi di mantenere o introdurre disposizioni nazionali in materia di politica dell’immigrazione e condizioni di soggiorno, ma sempre nel rispetto del Trattato e degli Accordi internazionali.
Nel 1999, a Tampere, il Consiglio europeo ha riconosciuto la necessità di definire una politica comune in materia di asilo e immigrazione e se ne sono definiti gli elementi fondamentali: partenariato con i Paesi di origine, regime europeo comune in materia di asilo, equo trattamento dei cittadini di Paesi terzi e gestione di flussi migratori.
Ai Paesi membri è stato richiesto di sviluppare una politica di integrazione più incisiva, capace di garantire ai cittadini extracomunitari regolari diritti e doveri analoghi a quelli previsti per i cittadini.
Nel 2000, a Nizza, il Consiglio europeo si è concluso con l’adozione della Carta dei diritti fondamentali dell’UE: il testo riafferma i principi basilari della cittadinanza europea, quali la democrazia, la libertà, l’uguaglianza dei sessi, la non discriminazione, la garanzia del diritto di asilo e dei diritti sociali. Ancora una volta viene ribadita la necessità di politiche di integrazione più incisive che si apprestino ad offrire agli immigrati, stabilmente residenti nei Paesi dell’Unione, diritti e doveri comparabili a quelli dei cittadini dell’Unione europea, di pari passo con il rafforzamento della non discriminazione in ambito sociale, economico e culturale.
Nel 2003 la Commissione Europea enuncia una serie di importanti principi, interpretando l’integrazione come un processo di sviluppo equilibrato di diritti e doveri nel corso del tempo: la progressività dello sviluppo dei diritti e dei doveri dell’immigrato è proporzionale alla durata del suo soggiorno nello Stato membro. Le politiche di integrazione devono essere impostate con approccio multisettoriale. L’esigenza di un approccio siffatto rimanda a politiche di integrazione estremamente articolate, atte a disciplinare tanto l’integrazione nel mercato del lavoro, quanto le questioni dell’istruzione e della formazione, della casa, dei servizi sanitari e sociali e della cittadinanza civile.
Nel 2004 il Parlamento europeo si esprime a favore del concetto di cittadinanza civile che riconoscerebbe ai cittadini di paesi terzi, che risiedono legalmente nell’Unione, diritti e doveri di natura economica, sociale e politica, incluso il diritto di voto alle elezioni municipali ed europee.
Il Trattato costituzionale europeo del 2004, ratificato dall’Italia nel 2005, inserisce a pieno titolo tra le competenze dell’Unione Europea l’immigrazione e l’asilo. Queste materie entrano nell’ambito di uno spazio comune di libertà, sicurezza e giustizia che è classificato tra i settori di competenza concorrente nei quali possono intervenire leggi e leggi-quadro europee accanto alla disciplina statale, nel rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità.
I progressi per una concreta politica comunitaria in materia di immigrazione sono molto recenti e appena agli inizi rispetto ad un percorso, inevitabilmente lungo e complesso, che partendo da un confronto con le logiche nazionali deve comunque tendere a costruire una regolamentazione comune del fenomeno.
La più recente produzione legislativa dei Paesi europei in materia di immigrazione riconosce agli immigrati presenti sul territorio nazionale un importante pacchetto di diritti che tendono a determinare una sostanziale parificazione tra cittadini ed immigrati sul fronte dei diritti sociali, ma non tuttavia su quello dei diritti politici.
In Italia, i servizi di welfare sono ancora scarsamente alla portata degli immigrati, anche se, in linea teorica, essi possono accedervi in condizioni di parità con i cittadini.
La riforma del Titolo V della Costituzione e la distribuzione delle competenze in materia di immigrazione
Riportando il discorso in ambito nazionale, il nuovo Titolo V della Costituzione, modificato con L.C. n. 3/2001, reca ben tre norme che si occupano espressamente di immigrazione. Sono: l’art. 117, secondo comma, lettera a), che attribuisce alla potestà legislativa esclusiva dello Stato le materie “diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all’UE”; l’art. 117, secondo comma, lettera b), che intesta allo Stato la potestà legislativa esclusiva in materia di immigrazione; l’art. 118, terzo comma, Cost., che demanda alla legge statale di disciplinare forme di coordinamento fra Stato e Regioni in materia di immigrazione (oltre che di ordine pubblico e di sicurezza).. Lo stesso art. 117 Cost. attribuisce allo Stato la potestà regolamentare nelle suddette materie.
Non del tutto chiaro è il ruolo delle Regioni nella disciplina di materie, come la tutela della salute, la tutela e la sicurezza del lavoro, l’istruzione e la formazione professionale, le professioni, che comunque attraversano la materia dell’immigrazione e che sono oggetto di potestà legislativa concorrente; altrettanto è da dire del ruolo delle Regioni nei settori di loro potestà legislativa esclusiva, come quelli dell’edilizia residenziale e dell’assistenza sociale. Ciò è dovuto al fatto che lo Stato tende a dare alla materia “immigrazione” un significato totalizzante tale da radicare in capo a sé la competenza su ogni singolo aspetto della materia.
Le Regioni, dal canto loro, tendono invece ad interpretare il proprio ruolo nel senso di sviluppare appieno le misure di integrazione sociale degli immigrati nel rispetto del quadro generale delle politiche dell’immigrazione tracciato dalla legislazione nazionale. Questa tendenza delle Regioni è avvalorata dal fatto che, nei tempi più recenti, esse tendono a non inserire norme sugli immigrati in leggi di settore, bensì a varare provvedimenti ad hoc.
La distribuzione delle competenze fra Stato e Regioni nella lettura datane dalle Regioni stesse, di recente ha ricevuto conferma attraverso due pronunce della Corte Costituzionale [2].
In queste pronunce la Corte ha affermato che la legge statale… “disciplina la materia dell’immigrazione e la condizione giuridica degli stranieri proprio prevedendo che una serie di attività pertinenti la disciplina del fenomeno migratorio e degli effetti sociali di quest’ultimo vengano esercitate dallo Stato in stretto coordinamento con le Regioni, ed affida alcune competenze direttamente a queste ultime; ciò secondo criteri che tengono ragionevolmente conto del fatto che l’intervento pubblico non si limita al doveroso controllo dell’ingresso e del soggiorno degli stranieri sul territorio nazionale, ma riguarda necessariamente altri ambiti, dall’assistenza all’istruzione, dalla salute all’abitazione, materie che intersecano, ex Costituzione, competenze dello Stato con altre regionali, in forma esclusiva o concorrente.
La legislazione regionale relativa all’integrazione sociale degli immigrati
Agli inizi dell’esperienza regionalistica (anni ’70), emigrazione ed immigrazione erano parti di una stessa materia. Poi ha preso piede nelle Regioni una tendenza nel senso della separazione delle discipline: da settore complementare all’emigrazione, l’immigrazione, nell’ultimo scorcio del secolo scorso, tende ad acquistare autonoma rilevanza nella legislazione regionale.
Le leggi regionali in materia di immigrazione seguono l’ordine delle competenze attribuite alle Regioni in base al vecchio art. 117 della Costituzione e agli elenchi statutari per le Regioni speciali risalenti nel tempo prima dell’avvento delle Regioni ordinarie. Questo perché la riforma del Titolo V della Costituzione non contiene alcuna esplicita menzione all’”integrazione sociale degli immigrati extracomunitari”, come materia di competenza regionale.
Esse contemplano, in genere, una dichiarazione di principio sulla parità di trattamento degli extracomunitari rispetto ai cittadini regionali nel godimento dei diritti sociali. Segue l’indicazione delle materie nelle quali le Regioni si propongono di intervenire in favore degli immigrati. I campi di intervento, anch’essi ormai omogenei sono i seguenti: diritto alla salute e accesso alle prestazioni socio-assistenziali, formazione e qualificazione professionale, orientamento scolastico e diritto allo studio, incentivi economici all’avvio di attività imprenditoriali, accesso all’abitazione, iniziative a tutela della cultura di origine, attività informativa sulla realtà economica e politico-amministrativa della Regione, sostegno alle associazioni degli immigrati o per gli immigrati con le quali possono essere stipulate convenzioni per lo svolgimento di gran parte delle iniziative regionali. Quasi tutte le leggi regolano poi l’organizzazione e il funzionamento di organismi collegiali consultivi per i problemi dei lavoratori extracomunitari, con ciò adeguandosi all’indirizzo partecipativo impresso alla legislazione regionale fin dal 1986.
La legislazione regionale presenta, dunque, un rilevante tasso di omogeneità; il che non significa che norme omologhe abbiano un identico livello di effettività nelle diverse Regioni.[3]
Nel panorama della legislazione regionale, vanno però segnalate le recenti tendenze espresse da alcune Regioni con forti presenze di immigrati (Emilia-Romagna, Friuli Venezia Giulia, Toscana, Campania e Marche), che hanno varato o che stanno per varare, dopo un’ampia fase di consultazione con la società civile, le categorie economiche e sindacali, il mondo accademico e le associazioni degli immigrati, leggi organiche con approccio multisettoriale che affrontano il problema dell’integrazione sociale degli immigrati extracomunitari nell’ambito di una politica universalistica.
Queste leggi si ispirano al principio di pari opportunità attivandosi per la rimozione degli ostacoli che impediscono il pieno inserimento sociale, culturale e politico per i cittadini stranieri e sviluppano un programma organico di azioni sull’immigrazione straniera, con ruoli importanti per il sistema Regione-enti locali, terzo settore, associazionismo di immigrati.
Prospettive di riforma
La disciplina attuale del fenomeno immigratorio in Italia, di impostazione restrittiva e repressiva oltre le reali necessità, appare contraddittoria e per certi versi paradossale: si è proceduto alla revisione della legge Turco-Napolitano del 1998, oltre che con la legge Bossi-Fini del 2002, con una serie di decreti-legge che hanno suscitato varie critiche, tra i quali quello che ha attribuito ai giudici di pace competenza in materia di espulsioni.
E’ stata realizzata una sanatoria di vastissima portata, la più ampia tra quelle attuate in Europa. La qual cosa rappresenta un’evidente contraddizione con le politiche restrittive contenute nella legge “Bossi-Fini”. Una legge che è rimasta per lungo tempo inattuata poiché solo nei tempi più recenti è stato emanato il regolamento di attuazione.
A ciò si deve aggiungere che l’intera parte della legge dedicata alla riforma del diritto di asilo non ha trovato alcuna attuazione. Inoltre, le norme sull’espulsione sono state ritenute illegittime dalla Corte Costituzionale, e l’intera strumentazione del collegamento tra espulsione amministrativa e sanzioni penali attende una revisione complessiva.
L’assenza di una benché minima programmazione della materia è confermata dal documento programmatico relativo alla politica per l’immigrazione per il triennio 2004-2006.
Sul versante dell’integrazione sociale degli immigrati, la legge Bossi-Fini ha reso più difficoltoso tale processo, assorbendo la materia dell’immigrazione in quella dell’ordine pubblico.
Quanto alla distribuzione delle competenze tra lo Stato, la Regione e il sistema delle autonomie locali, regna un’estrema incertezza e solo di recente la Corte Costituzionale ha fornito alcuni chiarimenti in grado di dirimere in parte questa incertezza. Molto indietro è la strumentazione per quanto riguarda l’effettività del diritto di voto a livello locale e l’introduzione della cittadinanza sostanziale.
In questo quadro, c’è l’esigenza di intervenire su più livelli.
A livello comunitario è auspicabile che si rafforzi l’armonizzazione già in atto delle azioni di governo con quelle in corso di elaborazione presso l’Unione europea e negli altri Stati membri.
A seguito dell’allargamento dei Paesi dell’Est, emerge poi la necessità di promuovere uno sviluppo equilibrato tra i vari Stati membri al fine di scongiurare all’interno dell’area comunitaria differenziali di sviluppo troppo elevati.
A livello nazionale è opportuno promuovere una politica a tutto tondo dell’immigrazione straniera, non limitata a far incontrare congiunturalmente domanda e offerta di lavoro, come dispone la legge Bossi-Fini, ma tesa a perseguire una pluralità di obiettivi, tra i quali il sostegno allo sviluppo economico, l’aiuto a specifici settori produttivi e strategici, senza escludere il sostegno all’esangue demografia italiana. Una politica che favorisca anche il radicamento di quegli immigrati stranieri il cui progetto migratorio non sia di breve periodo; una politica, soprattutto, concordata con quelle dei Paesi d’origine.
In questa prospettiva occorre certamente rivedere la politica degli ingressi in chiave di semplificazione e con l’introduzione di alcune flessibilità, soprattutto in materia di quote, consentendo, ad esempio, accordi di programma tra Regioni, associazioni dei datori di lavoro ed enti locali per l’ingresso di manodopera anche in deroga. Occorre anche regolamentare organicamente il diritto di asilo, rendere effettivo il diritto di voto alle elezioni amministrative, introdurre nuove regole in materia di acquisizione della cittadinanza. Tutto ciò in una visione realistica della condizione migratoria, seguendo un percorso di stabilizzazione e di inclusione giuridica trasferendo il più possibile al sistema delle Regioni e degli enti locali le competenze amministrative successive al primo ingresso.
Per quanto riguarda la distribuzione delle competenze, occorre procedere ad una ricognizione delle funzioni e alla loro dislocazione nei vari livelli di governo. Dall’esperienza sin qui acquisita emerge l’alto grado di frammentazione attualmente esistente che costituisce fonte di contenzioso presso la Corte Costituzionale. Per giungere a proposte operative, appare necessario esaminare l’impatto che le recenti riforme amministrative costituzionali hanno prodotto sull’assetto, almeno formale, dei livelli di governo interessati. E il profilo che sembra emergere è quello di una sostanziale estraneità dell’amministrazione dell’immigrazione ai processi di riforma in atto. Gli indirizzi recenti, favoriti anche dalle reiterate sanatorie di immigrati clandestini, sono indirizzati verso l’accentramento delle decisioni in capo al Ministero dell’interno con la conseguente emarginazione di nuove funzioni, quali quelle connesse con l’integrazione dell’immigrazione di lungo periodo. Il fenomeno resta quindi dominato dalle esigenze di sicurezza, che seppure rilevanti non paiono in grado di fondare le basi di un moderno assetto di governo dell’immigrazione nel quale possano esprimersi le esigenze di programmazione, selezione degli ingressi e di sostenibilità sociale del fenomeno.
Vi è quindi la necessità di una riforma amministrativa, basata sulla razionalizzazione dell’assetto funzionale nei vari livelli di governo, allo scopo di superare la frammentazione attualmente esistente. Si potrebbe anche configurare il superamento del modello ministeriale e il ricorso ad un’Agenzia che, sul modello nordamericano, contribuisca allo scopo perseguito.
Gli esiti di questa razionalizzazione dovrebbero portare a una valorizzazione delle competenze regionali e locali poiché è nell’ambito delle amministrazioni regionali e locali che si misura il successo o il fallimento della legislazione sull’immigrazione. Valorizzazione che passa necessariamente attraverso la necessità di riconsiderare l’attribuzione in via esclusiva allo Stato delle competenze in materia di immigrazione. La necessità dell’integrazione sociale degli immigrati suppone, in effetti, un superamento del concetto tradizionale dell’immigrazione come una competenza riservata ed esclusiva dello Stato, e questo per due ragioni: a) l’effettività dei diritti sociali su cui si basa l’integrazione dipende dall’applicazione di competenze settoriali che sono di spettanza della Regione e degli enti locali; b) l’integrazione comincia con un regime adeguato di ingresso e permanenza che è, in definitiva, la chiave degli altri diritti. In quest’ambito esistono possibilità che Stato, Regione ed enti locali collaborino nella definizione ed applicazione di politiche migratorie per dare una risposta adeguata ai flussi di ingresso. In secondo luogo, affrontare la sfida dell’immigrazione è uno sforzo che non deve essere sobbarcato dalla sola amministrazione dello Stato, bensì anche dalle Regioni e dal sistema delle autonomie locali. C’è, infatti, una situazione asimmetrica: la Regione e gli enti locali sono più vicini agli immigrati e questo esige lo sviluppo di azioni rapide e concrete adeguatamente finanziate; però, nello stesso tempo, dette Amministrazioni sono quelle che possiedono meno mezzi per intervenire.
Un altro aspetto problematico, anch’esso connesso all’amministrazione, concerne la gestione dei Centri di permanenza temporanea. Qui il legislatore del 1998 scelse di istituire queste strutture finalizzate al trattenimento temporaneo dello straniero da espellere, al di fuori delle strutture penitenziarie, proprio per escludere l’assimilazione al carcere. La pratica attuazione che ne è seguita, ha suscitato vasti movimenti di protesta un po’ in tutte le Regioni ove erano state insediate queste strutture. Nell’ispirazione originaria, la gestione avrebbe potuto essere realizzata anche con organismi associativi e del terzo settore, laddove in realtà essa è rifluita solo sugli organismi di pubblica sicurezza, con la conseguenza di contribuire all’incertezza delle garanzie e dello stato delle persone trattenute, in molti casi più disagevole e precario di quanto non avvenga negli istituti penitenziari. Di qui la necessità di introdurre in primo luogo aspetti umanizzanti nella gestione esaltando il ruolo degli organismi associativi e del terzo settore, pur sotto la responsabilità finale degli organi di pubblica sicurezza. In secondo luogo vanno ridefinite le funzioni dei CPT e principalmente stabiliti con legge ei diritti esercitabili al loro interno e le regole di funzionamento e di gestione. Infine, il trattenimento nei CPT dovrebbe costituire la soluzione estrema quando non si possono convenientemente adottare misure alternative di carattere meno afflittivo per gli immigrati
La partecipazione politica rappresenta un altro aspetto fondamentale del processo che conduce ad una reale integrazione degli immigrati. E’ forse questo il più potente fattore di integrazione sociale, civile e culturale. Non è solo diritto di voto, ma è formazione politica, sostegno all’associazionismo, partecipazione nei sindacati e nei partiti. Nello stesso tempo è un fattore che promuove sicurezza. Mentre il processo di estensione dei diritti civili e sociali in favore degli immigrati è già stato avviato da tempo e va sempre più strutturandosi, stenta decisamente a prendere avvio il riconoscimento dei diritti politici. Ormai da tempo, gli ordinamenti di alcuni Paesi europei prevedono il diritto di voto amministrativo. Si tratta di una nuova visione dei diritti “del cittadino”, che prescinde dal legame stretto della cittadinanza formale e per la quale assume rilievo primario l’inserimento effettivo “nella comunità dei diritti e dei doveri”[4], ovvero “l’accettazione volontaria dei valori sanciti nella Costituzione”[5].
In Italia gli immigrati non hanno il diritto di voto. Nella scorsa legislatura si sono registrati due tentativi, entrambi falliti, di introdurre tale diritto. Attualmente, solo la legge n. 142/1990, poi confluita nel Testo unico sugli enti locali n. 267/2000, riconosce la possibilità ai singoli Comuni di prevedere nei loro Statuti il voto degli stranieri nei referendum locali. Alcuni Comuni hanno istituito la figura del consigliere aggiunto che ha diritto di partecipare e di prendere parola nel Consiglio comunale, ma non ha il diritto di voto. La possibilità di fare delle proposte ma non la facoltà di poterle sostenere con il proprio voto rende difficile l’attribuzione di un reale peso politico al consigliere aggiunto.
I tempi sono maturi per attribuire agli immigrati il diritto di elettorato attivo e passivo nelle elezioni locali, allineando così l’Italia agli altri Paesi europei che l’hanno già introdotto, ivi compresa la Spagna.
Per l’estensione del diritto di voto agli immigrati taluni ritengono che non occorra una legge di revisione costituzionale che modifichi l’art. 48 della Costituzione, essendo sufficiente in proposito l’approvazione di una legge ordinaria dello Stato.
E’ vero che l’art. 48 della Costituzione riconosce il diritto di voto ai cittadini italiani, che, ovviamente, ne sono i titolari naturali, ma il termine “cittadini” potrebbe essere interpretato come se alludesse non solo alla dimensione formale della cittadinanza, bensì anche a quella sostanziale cui ha fatto riferimento la Corte Costituzionale, che include quanti, pur non essendo cittadini italiani, non pretendano solo di godere di diritti soggettivi ma si impegnino anche ad assumersi i “costi” di tale funzione, assoggettandosi ai medesimi vincoli di reciprocità gravanti sui cittadini italiani, in modo da prendere parte al processo identitario che genera lealtà nei confronti delle istituzioni.
Su questa tematica delicata, non può essere sottovalutato il fatto che i diritti politici attribuiti con legge ordinaria rimarrebbero esposti al pericolo di ridimensionamento ad ogni cambio di maggioranza, come insegna la vicenda dei diritti degli immigrati sanciti nella legge Turco-Napolitano del 1998 e fortemente incisi dalla legge Bossi-Fini del 2002.
Sulla base di queste considerazioni, la revisione costituzionale dell’art. 48, I comma, della Costituzione, si palesa come la soluzione che può garantire maggiormente una conquista così importante per gli immigrati: anche chi non la ritenga giuridicamente necessaria, deve ammettere che essa sarebbe in ogni caso opportuna per contenere ,a discrezionalità legislativa e rendere giustiziabili davanti alla Corte Costituzionale eventuali abusi da parte del Parlamento.
Sempre nella prospettiva di riconoscere agli immigrati nuovi diritti in chiave di inclusione, i tempi appaiono maturi anche per riformare la legge sulla cittadinanza del 1991: occorre superare la concezione etnica e familiare della cittadinanza, per cui la si ottiene per discendenza e per matrimonio, ed ancorare la stessa al legame con il territorio e alla condivisione del suo patrimonio di valori ed alle sue regole. In questa prospettiva, la cittadinanza non è più fondata sul criterio dello jus sanguinis, per cui la cittadinanza è accordata a coloro che nascono da genitori italiani anche all’estero, ma sul criterio dello jus soli, come già succede in diversi Paesi europei, in base al quale la cittadinanza è accordata a coloro che nascono nel territorio della Repubblica anche da genitori stranieri se entrambi risiedono legalmente e continuativamente per un certo periodo di tempo e siano in possesso di carta di soggiorno.
Conclusione
L’immigrazione è un fenomeno ormai strutturale e tra i più rilevanti della nostra epoca. La realtà italiana è ormai orientata decisamente verso il modello di una società multietnica. L’integrazione degli immigrati è un obiettivo che non può essere rinviato. Va invece perseguito da subito nel segno dell’equilibrio e della sicurezza generale.
L’integrazione è un fenomeno complesso e dinamico che coinvolge un vasto insieme di soggetti e richiede un articolato spettro di risposte ed interventi da parte della politica a tutti i livelli.
Al di là delle cifre, le radici dell’integrazione degli immigrati sono da ricercare non solo nella politica, ma anche e soprattutto sul piano etico. Per crescere come singoli e come società in questa direzione, occorre accettare di essere per l’altro quello che l’altro è per noi stessi, così da rifuggire posizioni di superiorità e di dominio; diversamente finiremmo per concepire gli immigrati esclusivamente in base all’utilità che danno al sistema economico. Ma concepire l’immigrazione legata al vantaggio economico che dà al Paese, produce un concetto di integrazione in cui la nostra è la comunità più forte in cui si integrano gli altri, considerati inferiori. Pensare, d’altro canto, le politiche per l’immigrazione come una parte delle politiche per le fasce deboli, produce esiti di emarginazione. E’ necessario invece tener presente che alla base dell’integrazione ci sono delle persone. E dunque la soluzione può venire solo da una cultura del rispetto e dell’ospitalità che è la sola capace di costruire convivenza.
Accettare nuove culture non significa perdere la propria identità; un atteggiamento aperto alla costruzione di un avvenire comune è l’unico modo per prepararsi a vivere in quella società multiculturale che l’immigrazione sta creando in Italia.

[1] Gli accordi di Schengen, siglati nel 1985, sono entrati in vigore all’inizio degli anni ’90 e garantiscono la libera circolazione delle persone all’interno dell’Area di Schengen”, che comprende la maggior parte dei paesi dell’Unione europea
[2] Cfr. C. Cost. n. 300/2005 e n. 156/2006 che rigettano i ricorsi governativi rispettivamente contro la LR Emilia-Romagna n. 5/2004 (“Norme per l’integrazione sociale dei cittadini stranieri immigrati…”); e la LR Friuli Venezia Giulia n. 5/2005 (“Norme per l’accoglienza e l’integrazione sociale delle cittadine e dei cittadini stranieri immigrati”). Su quest’ultima legge è stato richiesto dalla Lega Nord, un partito di centrodestra, l’abrogazione totale motivando sul piano politico l’iniziativa referendaria sostanzialmente sul dato che la legge creerebbe privilegi a favore degli immigrati discriminando così a rovescio i cittadini rispetto alle prestazioni sociali universalistiche.
[3] Secondo i dati del Terzo rapporto CNEL (2004) sui processi di inserimento e il grado di integrazione degli immigrati a livello territoriale, l’Italia presenta una situazione variegata: a fronte di Regioni con integrazione complessiva “alta” vi sono Regioni con livello di integrazione medio e minimo. Tutte le grandi Regioni del Centro Nord (Toscana, Piemonte, Lombardia, Emilia-Romagna e Veneto) insieme alle Marche e al Friuli Venezia Giulia (ma con l’esclusione del Lazio) risultano in grado di offrire un alto livello complessivo di integrazione alla popolazione immigrata, con punte di integrazione massima in Lombardia e nel Veneto. Nella fascia successiva di integrazione di livello medio si trovano il Lazio, il Trentino-Alto Adige e la Liguria, la Campania, la Sardegna, l’Abruzzo e la Calabria. Il gruppo delle Regioni che presentano indici di integrazione inferiori alla media annovera la Valle d’Aosta, l’Umbria, il Molise, la Basilicata, la Puglia e la Sicilia.
Andando al di là delle differenze riscontrabili nei singoli ambiti territoriali si può dire che l’Italia è di fronte ad una immigrazione consistente, caratterizzata da una significativa incidenza sulla popolazione (5%), da una diffusione su tutto il territorio nazionale, anche nei piccoli centri e nelle aree agricole, da un considerevole flusso annuale di ingressi, da una tendenza all’insediamento stabile e da un fabbisogno molto accentuato manifestato dal mercato di lavoro. Ciò nonostante, persiste per la società italiana la difficoltà di accettare il fenomeno nel suo complesso e di conciliare l’attenzione ai nuovi flussi con quella dovuta agli immigrati già soggiornanti. Non si riesce ancora a pervenire ad una convergenza condivisa fra i bisogni dei cittadini stranieri e le necessità dei cittadini italiani, anche se sono ormai molti dati che consentono di andare oltre l’immagine degli immigrati come semplici lavoratori per considerarli invece come membri a pieno titolo di una nuova società che sarà sempre più strutturalmente caratterizzata dalla loro presenza.

[4] Cfr.: C. Cost. n. 179/1999.
[5] Così, S. Bartole, La nazione italiana e il patrimonio costituzionale europeo, in Dir. pubblico, 1997, p. 9.

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